海南试点多规合一治疗规划打架甜茅属

海南：试点“多规合一”治疗“规划打架”

图为亚龙湾海岸线。?武威?摄

1月22日消息：一块逾7平方公里的地块，却藏着数十块相互“打架”的地——城乡规划中的建设用地，在国土规划中是耕地，在林业规划中是林地，挨着水库的是水利用地。土地性质说不清，这些地就没法用。

打架了，怎么办？只好部门之间协商着改。不同部门经常为规划协调，到底是什么性质的地，应该怎么处理，时间久了，谁都说不清。在澄迈县，海南老城经济开发区内生态软件园的这块地，以前一动就扯皮。

现在，部门之间不用再“撕”了。

2015年12月底，还是在澄迈，记者看到了“多规合一”版本的软件园二期总体规划图、控制性详细规划图，红、黄、橙、绿等颜色清晰地标示出各个区域、地块的用途，商业用地、工业用地以及水、电、路、气、光纤“五网”配套设施线路，一目了然。

“地块多大面积、基准地价多少、能做什么产业，规划框定得一清二楚，向社会公示后，各部门照着流程办就行。企业进来后只要选好地，签了承诺书，就可以开工了。”海南老城经济开发区管委会软件园协调办主任伍岳说。

改变来自海南成为全国唯一的省域“多规合一”试点省份。2015年6月，中央全面深化改革领导小组第十三次会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点。

为此，海南省政府成立以省长刘赐贵为组长的领导小组，全力推动“多规合一”改革试点工作，17个省直部门全程参与。省级“多规合一”工作主要通过编制《海南省总体规划》，落实全省“一盘棋”理念，形成引领全省发展建设的一张蓝图。市、县“多规合一”工作同步推进，建立全省统一的空间规划体系，实现各项规划的有机衔接，最大限度地守住生态红线、发挥资源利用效率、提高行政审批效率。

在海南省委书记罗保铭看来，海南开展省域“多规合一”改革试点，既是党中央赋予海南的重要改革使命，也是国家全面深化改革全局中的具体组成部分。“多规合一”是一项系统，涉及多个部门和方方面面的协调配合，需要改革攻坚打破壁垒藩篱，“一张蓝图干到底”。

“一张蓝图”能解决“规划打架”吗？这张蓝图长啥样？多规怎么合？谁来合？如何保障“干到底”？

打架

多重规划之困

一个县竟有各类规划67个

“谁家乐意一出门就碰上污水处理厂呢？”这个难题困扰了澄迈县委书记杨思涛许久。

海南老城经济开发区美宁村在海边，离繁华的盈滨半岛很近。10年前，这里还是个荒岛。随着海南国际旅游岛建设和海口市政府整体向西迁移，与海口紧连、面朝大海的盈滨半岛，商业地产一下子火了起来。

地区开发了，却没有污水管道。海南老城经济开发区管委会环保局局长王尧说，那时，美宁周边十几个村子，连同一些商品房小区，生活污水都只能乱排或偷排进海。为了这个问题，居民急，澄迈县也着急。2011年就立了项，但3年多都动不了工，2015年方开工。为什么？

杨思涛说，最开始县里打算在地上建污水处理厂。可无论选在哪里，都有居民反对。

管网回到地下，打架就开始了。项目从城乡规划上没问题，可是要经过土地规划中的农田，还有二三十亩林地。国土部门说：“这里是林地，要林业部门先审批。”林业部门说：“我们没有林地指标，要找省里。”国土的事情解决了，与海洋部门又打上了架，“沿线的管道经过海洋保护用地”，又需要去海洋部门申请。

就这一个项目，但凡推进，都要经过县委、县政府协调，发改、国土、住建、林业、环保、海洋及所经过的村镇参与，一开会就要来十几个部门。

到底有多少规划？这些规划为什么会打架？

澄迈县摸了底。据不完全统计，“十二五”期间，全县共有各类规划67个。“澄迈的情况并非特殊案例。”业内人士介绍说，“规划太多太乱太杂的情况，在海南全省甚至全国都有，并不稀奇。”

海南省住房和城乡建设厅厅长丁式江告诉记者，编制《海南省总体规划》过程中，发现了造成“规划打架”的五类情况：基础数据不统一；各类规划在编制过程中使用的坐标系不一致；规划编制依据不统一，城乡规划依据城乡规划法编制，土地利用总体规划依据土地管理法编制，林业、环保各有依据；技术标准不统一；规划编制期限不统一，国民经济和社会发展总体规划期限是5年，土地利用总体规划的期限一般为15年，城市总体规划期限一般是20年。

即便坐标统一，各类规划还存在图斑重叠。海南省副省长、省“多规合一”办公室主任王路介绍，在海南，国土部门规划的耕地和林业部门规划的林地有1007平方公里的重叠区域，图斑约有52万块；城乡规划建设用地与规划保护林地重叠面积447平方公里，图斑7.4万块；城乡规划建设用地与基本农田重叠面积133平方公里，图斑2.6万块；耕地、林地、建设用地、生态保护红线之间重叠、矛盾图斑一共有127.9万块。

数据打架、图斑冲突，让多数规划沦为空文，有的规划则陷入了什么都涉及、什么都管不了的尴尬境地。“市县各自为政、空间布局散乱、生态本底侵蚀、项目审批迟滞。”海南省常务副省长毛超峰调研后总结了“规划打架”造成的重点问题。不仅如此，统筹布局、优化资源配置的问题也很难得到解决。

一个县到底有多少生态林地、多少公益林、多少基本农田、多长海岸线，各个部门的说法不一。全省的生态红线应该怎么划，也只能定个大概。近海资源应该怎么规划，各市县各行业，各有各的想法，各有各的算法。每个县各式各样的园区，信息产业园、健康产业园、养老产业园，东一点西一点，都做不大，但要起土地补贴来一点不含糊。

良好的生态环境是海南最强的优势和最大的本钱。对于海南而言，“全岛的生态环境是个整体，山海河林田，不能孤立保护，需要明确底数和科学计算承载力，统筹管理。针对开发建设要优化布局、集约利用。”王路说。

集约利用，统筹管理，海南从空间上需要“一张蓝图”。毛超峰将中央选择海南作为改革试点的原因总结为海南“有需要、有基础、有条件、有可能”。他认为，海南是全国唯一省直管县的体制，我国各类空间规划，包括陆海统筹、军民融合、林田协调，在海南均有体现，这些“先天”条件增大了海南“多规合一”成功的可能性。

突围

绘出“一张蓝图”

解决各类规划的重叠图斑127.9万块

2015年底，澄迈42个积累多年的“老项目”一起开动。杨思涛终于松了口气：“全省‘多规合一’，把我们打架的规划一次性解决了。”

全省“多规合一”要从2015年3月的全国两会说起。人大代表、政协委员、专家，纷纷提出从国际旅游岛发展和生态保护的任务出发，海南需要“一张蓝图”。6月5日，经中央同意，海南成为全国首个开展省域“多规合一”改革试点的省份。

按“一张蓝图”要求，打架的土地依照同一标准明确了属性，打架的林地和农地在合法合规的前提下被调出来给建设项目用。按照这个标准，万宁市副市长来庆强说，万宁56个拖延多时的打架项目也终于在2015年开了工。

2015年底，《海南省总体规划》出台。它包含了《海南省主体功能区划》《海南省生态保护红线规划》《海南省城镇体系规划》《海南省土地利用总体规划》《海南省林地保护利用规划》《海南省海洋功能区划》。多个规划合到一个“总规”里，通过空间置换等方式，共协调处理重叠图斑127.9万块，有效解决了耕地、林地、岩线的图斑重叠等问题，形成了完整的“一张蓝图”。

两个“拔房子”的故事由此展开。

第一个“拔房子”的故事，讲的是生态保护和建设如何平衡的事儿。

“我们终于把黎母山上的房子拔到山下了。”琼中黎族苗族自治县副县长冷毅说。

这是怎么回事？

如果说海南是“绿岛”，位于中部山区、茂林密布的琼中是“绿心”，黎母山就是“心尖子”。“心尖子”要保护，可住在“心尖子”上的老百姓也要吃饭住房。按照原有土地利用规划，在黎母山林地中有些零散建设用地。

虽然是建设用地，可真要是搞建设，又要修路又要动土，用当地居民李政富的话说就是“山不成山样，罪过就大了”。这些建设用地只好闲着。

而一些游客本来想到黎母山旅游，但听说山上连个住的地方都没有，就打了退堂鼓。好好的风景，白白浪费了。这让琼中纠结了很久。

“多规合一”开始后，琼中瞅准机会，一面按照全省统一的坐标，将陆地面积55.7%的地区划为禁止和限制红线区，风景优美的黎母山百花岭都在其中；一面以省环保厅下发的生态红线为基准，将山上的建设用地指标统一调配给山下。“从此以后，除了必要基础设施，再也不会在山上动土了。”冷毅高兴地说。

另一个“拔房子”的故事，则告诉了我们“一张蓝图”在城市开发边界上的选择。

2016年元旦，位于三亚市崖州区的一块农田正在平整。这块地，经历了从田到楼，再从楼变田的过程。农田前身，是个名为金阳光温泉花园小区的违建楼盘。截至2014年底，三亚市各类违章建筑超400万平方米。河边、海边都疯“长”出不少楼。三亚市规划局副局长常成云开玩笑说，这么个“长”楼法，还要规划做什么，规划规划，真的成了墙上挂挂。

2015年4月，住建部将三亚确立为全国城市修补、生态修复试点城市。三亚“双修”和全省“多规合一”同步进行。立足“还海于民、还景于民、还绿于民”，一场阻止建筑野蛮生长、明确城市边界的大行动开始了。截至2015年底，三亚共拆除违章建筑7278栋，总面积达388.57万平方米，“金阳光”还楼于田，也给城市内外都留下了空间。

常成云这下高兴了：“这次全省上下一起行动，规划要当真了。”

在三亚“多规合一”中，确定三亚生态红线区用地面积约占全市陆域面积的44.7%。除将北部山体林地、水源地、近海自然资源等重要生态功能区划入生态红线区，还将位于城市内部的河流水系、山体林地、公园、湿地等一并划入生态红线区进行严格保护。简单地说，城市发展，要体现“显山”“露水”“见林”“透气”的原则。

“以省域为单位开展‘多规合一’改革工作，在全国是没有先例的。这既是中央交给海南的一项重大政治任务，也是海南作为全国最大经济特区和‘改革试验田’义不容辞的使命和担当。”刘赐贵说。

“多规合一”就是要“把海南当作一个整体来规划”，实现全省一盘棋，科学发展，绿色崛起。从2015年7月20日至12月1日，海南省组成6个检查组，在全省沿海12个市县，对环岛1823公里海岸线开展为期1个月的海岸带保护与开发专项检查和3个月的全面整改。全省海岸带200米范围纳入《海南省总体规划》生态保护红线进行严格管控。

园区规划不再摊大饼，变得集约高效。全省6个高新技术、信息产业、临空产业、工业园区规划用地，一共减少98.48平方公里，比原有规划土地面积减少逾四成。

截至2015年底，海南确定全省陆域生态红线面积11535平方公里，占全省陆地总面积的33.5%；近岸海域生态保护红线区域总面积2920平方公里，占近岸海域面积12.3%。同时划定了资源消耗上限和环境质量底线，提出全省耕地保有量、永久农田保有量、林地保有量、自然岸线保有率和全省空气质量水平，城市水体和近岸海域水质等管控目标。

“一张蓝图”要管15年，划定了生态红线、明确了城市边界、集约利用土地，让海南的发展方向更加清晰坚定。

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